"Reha" für die Demokratie

Ein Plädoyer für Volksentscheide auf Bundesebene

Von Sebastian Müller

In der Schweiz ist sie eine bewährte Institution, in Deutschland wird sie von Politikern und vielen Staatsrechtlern traditionell gefürchtet: die Volksabstimmung und der Volksentscheid. Doch die Diskussion um das Ob und Wie direkter Demokratie markiert die verfassungspolitische Frage überhaupt – oder sollte sie doch markieren. Die Erfahrungen mit der deutschen Geschichte und dem daraus resultierenden Misstrauen gegenüber der deutschen Bevölkerung führten dazu, dass auf Geheiß der allierten Besatzungsmächte einerseits das Grundgesetz am 23. Mai 1949 vom Bundestag und unabhängig vom Volk beschlossen wurde, andererseits Volksentscheide als basisdemokratisches Element nicht in das Grundgesetz integriert werden durften – aus heutiger Perspektive ein Geburtsfehler der Bundesrebublik.

Dabei war die Furcht vor plebiszitären Verfahren sachlich unbegründet gewesen: In der Weimarer Republik räumte der Artikel 73 der Verfassung der Bevölkerung das Recht ein, dem Parlament mit mindestens 10 % der Unterschriften der Wahlberechtigten einen Gesetzesvorschlag zu machen. Stimmte das Parlament diesem Entwurf nicht zu, kam es zum Volksentscheid, dessen Erfolg davon abhing, dass 50 % des Wahlvolkes daran teilnahmen und überdies die Mehrheit der Teilnehmer dem Volksbegehren zustimmte. Doch keine der Initiativen hatte aufgrund der hohen Teilnehmerauflage von 50 % Erfolg, der verfassungsmäßig eingeräumte Volksentscheid hatte also nichts mit der Machtergreifung der Nationalsozialisten zu tun.

Dennoch werden und wurden die Erfahrungen von Weimar immer wieder als Argument gegen direkte Demokratie in Deutschland verwendet, da die Rechtsextremisten Gelegenheiten zur Agitation erhalten hätten. Schließlich war ein Volksbegehren von Dezember 1929 eine Initiative der Nationalsozialisten gegen den Young-Plan und damit gegen die Kriegsschuld. Allerdings bot auch die repräsentative Demokratie, insbesondere bei den Reichstagswahlen, den Extremisten entsprechende Gelegenheiten.

Vor diesem Hintergrund durften die Länder in der Woche vom 16.-22. Mai 1949 zwar über das GG abstimmen, verändern konnten sie jedoch nichts, da es am 8. Mai bereits vom Parlamentarischen Rat beschlossen worden war. Dass das „Deutsche Volk“, wie es in Einleitung und Präambel des GG heißt, sich das GG gegeben und beschlossen hätte, ist – nimmt man es wörtlich – schlicht unwahr.

Die historische Chance, eine neue Verfassung per Volksabstimmung in Kraft zu setzen, wurde 1990 ausgeschlagen. Wäre die Einheit nämlich nach Artikel 146 GG vollzogen worden, dann hätte eine neue Verfassung das Grundgesetz ablösen müssen. Stattdessen wurde ein Beitritt der DDR zur BRD und damit zum Geltungsbereich des Grundgesetzes vorgezogen. Dies geschah gemäß Artikel 23 GG. Der wiederum schrieb keine neue Verfassung mit Volksabstimmung vor. Bisher ist nämlich nur für zwei Fälle ein obligatorischer Volksentscheid vorgesehen. Erstens bei einer Neugliederung des Bundesgebietes nach Artikel 29 GG und zweitens eben bei der Ablösung des Grundgesetzes durch eine neue Verfassung. Unabhängig davon gebietet Artikel 146 GG aber weiterhin, dass eine umfassende Revision des Grundgesetzes oder die Ausarbeitung einer neuen Verfassung obligatorisch in einem bundesweiten Volksentscheid bestätigt werden muss.

Doch die Zeiten haben sich gewandelt, und die Front der Befürworter des Ausbaus direktdemokratischer Elemente auf Bundesebene wächst. 2009 befürworteten laut einer Forsa-Umfrage ca. 68 % der Bundesbürger Volksentscheide auf Bundesebene. Auch die SPD und Die Linke setzen sich formal für Volksentscheide auf Bundesebene ein. Und in der Tat gibt es stichhaltige Argumente für eine stärkere Beteiligung der Bevölkerung an politischen Entscheidungsprozessen. Wenn man sich die immer stärkere Politikverdrossenheit im Allgemeinen, und die Proteste um Stuttgart 21 im Besonderen ansieht, sticht die augenscheinlich immer größere Unfähigkeit unseres repräsentativen demokratischen Systems und seiner Vertreter hervor, die Bedürfnisse der Bevölkerung ausreichend zu befriedigen. Und nicht nur das – es wird auch immer offensichtlicher, dass die politischen Prozesse gerade auf Bundesebene hinter dem Rücken der Bevölkerung stattfinden, und politische Entscheidungen gegen ihren Willen getroffen werden.

Es ist die immer wieder zu zitierende postdemokratische Strukturverschiebung, die Möglichkeiten der politischen Einflussnahme eines Großteils der Bevölkerung marginalisiert. Die Interessenvermittlung und der Interessensausgleich im politischen System ist in Schieflage geraten. Diese Erkenntnis manifestiert sich – um nur einige Beispiele zu nennen – in der Laufzeitverlängerung der Atommeiler, in der Gesundheitspolitik, in der sozialen Unausgewogenheit des Sparpaketes, in der Sozialisierung der Verluste in Folge der Finanzkrise und in der Privatisierung öffentlichen Eigentums. Die Politik wirkt in den Augen einer zunehmend hilflosen und wütenden Wählerschaft – beziehungsweise Nichtwählerschaft – korrupt und fremdbestimmt. Zu Recht, wenn man sich den immer größeren Einfluss von Lobbyisten auf die Politik und in den Ministerien vergegenwärtigt. Die Möglichkeit der Beeinflussung von politischen Entscheidungen und Gesetzesentwürfen hängt immer mehr von den ökonomischen Ressourcen der Interessensgruppen ab. Das Volk hat keine “Lobby” mehr, der Satz vom absoluten Souverän ist nicht mehr als eine Phrase.

Volksentscheide könnten möglicherweise solche tiefgreifenden Probleme beheben und den verkrusteten demokratischen Prozess revitalisieren. Einerseits würden sie den Menschen dass Gefühl der Einflussnahme und Mitbestimmungsmöglichkeit wiedergeben, andererseits währen Volksentscheide auch wirksame Kontrollinstitutionen der politischen Eliten. Wie auch der Staatsrechtler Hans Herbert von Arnim betont, ist Direkte Demokratie das wichtigste Gegengewicht gegen Machtmissbrauch der politischen Klasse. Die Bundespolitik wäre gezwungen, die Menschen an der politischen Entscheidungsfindung teilhaben zu lassen, der Diskurs wäre nachhaltig und würde sich auch auf weite Teile der Bürgerschaft erstrecken. Der Partizipationsprozess würde sich nicht auf ein Kreuz auf dem Stimmzettel und vier Jahre folgende Unmündigkeit beschränken, sondern man müsste sich ständig mit einer Politik, die zur eigenen Sache wird, auseinandersetzen.

Dies wäre nicht zuletzt ein im Sinne der politischen Aufklärung wünschenswerter Prozess. Eine Repolitisierung des Gemeinwesens, aber auch des Staatsbürgers könnte die positive Folge sein. Zudem würden sich die Möglichkeiten des Lobbyismus als weitaus schwieriger gestalten. Politische Entscheidungen könnten nicht mehr ohne weiteres gekauft werden, auch wirtschaftliche Interessensverbände müssten sich mit “Volkes Stimme” auseinandersetzen.

Diese Emanzipierung, Politisierung und Demokratisierung der Gesellschaft würde dem gegenwärtigen Trend zur Aushöhlung der Demokratie möglicherweise entgegenwirken. Direktdemokratische Elemente wären somit eine sinnvolle Ergänzung des repräsentativen Systems. Um sich die Wirkungsmächtigkeit von Volksentscheiden auf Bundesebene vorzustellen, reicht es aus, sich zu veranschaulichen, welche Projekte der Bundesregierungen unter solchen institutionellen Bedingungen möglicherweise niemals umgesetzt worden wären.

Doch die Argumente der Befürworter direktdemokratischer Elemente dürften paradoxer Weise zugleich die der Gegner sein. Deutlich begründet sich dies ebenso am Kristallationspunkt Stuttgart 21. Die Gegner plebiszitärer Verfahren sind folglich die konservativen und wirtschaftsliberalen Kräfte, denen es weniger um Demokratie sondern vor allem um Standort- und Wettbewerbsfragen geht, sprich die Wirtschaftsvertreter und die CDU. Aus deren Sicht würden solche demokratische Reformen die Handlungsfähigkeit Deutschlands, und damit seine Chancen im internationalen Wettbewerb unterminieren. Bereits jetzt erkennt der Ministerpräsident Baden-Württembergs, Stefan Mappus, die Demokratie als Standortnachteil.

Die Bevölkerung wurde von Mappus – und damit erklären sich seine Äußerungen über die Demonstranten in Stuttgart, die er als Kriminelle stigmatisieren wollte, von selbst – als Hindernis in Fragen der Wirtschaftspolitik, und nicht als Souverän wahrgenommen. Diese Ansicht von Mappus werden wohl weite Kreise der politischen Elite teilen, geht es doch vor allem, wie auch Telepolis konstatierte, um den “Output” der “Demokratie”. Also “…nach ihrer Flexibilität und Geschwindigkeit also, Projekte umzusetzen, Waren marktgerecht zu produzieren etc. pp.”,  der sich auch als Standortnachteil erweisen könnte:

Andere Länder, in denen das Volk weniger oder auch nichts zu sagen hat, können schlicht schneller bauen, billiger produzieren etc. Sie sind als “nationale Wettbewerbsstaaten” besser aufgestellt im internationalen Wettbewerb.

Hier wird umso deutlicher, dass die Demokratie eben nicht unbedingt einer freien Wirtschaft, die freie Wirtschaft aber ganz sicher keiner Demokratie bedarf.

Genau dies wäre letztendlich der wichtigste Grund für die Einführung von Volksentscheiden; genauso ist es aber der wichtigste Grund, warum sie wohl nie eingeführt werden. Eine Farce der Verfassungskommission hat die Grundlagen dafür gelegt, dass eine außerparlamentarische und auch parlamentarische Mehrheit nichts nutzt, wenn sie im Bundestag durch eine große Partei wie die CDU blockiert wird. So stimmte die 1992 eingesetzte 64-köpfige Gemeinsame Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat zwar mit Mehrheit für die Einführung von Volksbegehren und Volksentscheid im Bund, vorher hatte man sich jedoch darauf geeinigt, Beschlüsse nur mit Zwei-Drittel-Mehrheit zu treffen.

Ebenso folgenlos waren die Koalitionsvereinbarungen der rot-grünen Bundesregierung. SPD und Grüne hatten in ihrem Koalitionsvertrag vom Herbst 1998 vereinbart, “auch auf Bundesebene Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid durch Änderung des Grundgesetzes einzuführen”, und es kam am Ende der Wahlperiode auch zu einem entsprechenden Gesetzesentwurf. Da dazu aber eine Grundsatzänderung mit Zwei-Drittel-Mehrheit erforderlich ist und die Regierungsfraktionen wussten, dass die Opposition blockieren würde, waren solche Initiativen aber wohlfeil. Ein wirkliches Interesse an einer solchen Grundsatzänderung bestand weder bei Gerhard Schröder noch bei Joschka Fischer, wie von Arnim betont.

Mit dem Lissabonvertrag, der am 1.12.2009 in Kraft getreten ist, stellt sich die Frage des Volksentscheids auch für die EU. Das Grundgesetz ist seitdem nur noch eine  nachrangige Verfassung, vorrangig gilt nun der EU-Lissabonvertrag, mit dem eine neue supranationale Verfassung in Kraft getreten ist, ohne dass die Bürger darüber abstimmen durften. Er wurde über den Köpfen der europäischen Bürger ratifiziert, nachdem eine fast identische Verfassung zuvor aus guten Gründen von den Europäern abgelehnt wurde. Schon das ist nach Artikel 146 GG ein Bruch des deutschen Grundgesetzes. Nicht umsonst reichten Peter Gauweiler und Oskar Lafontaine Klage vor dem Bundesverfassungsgericht ein. Doch unabhängig davon muss auch der Kampf um eine Demokratisierung der europäischen Institutionen weiter geführt werden. Volksentscheide sind auf europäischer Ebene mindestens genauso wichtig wie auf nationaler, wenn ein Europa der Bürger keine Chimäre bleiben soll.

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